Negara yang Tahan Guncangan Tidak Dibangun Saat Krisis, Melainkan Sebelum Krisis

Bagaimana jika kerugian akibat perubahan iklim bukan terutama masalah cuaca, melainkan masalah desain negara? Indonesia kehilangan hingga Rp 544 triliun hanya dalam periode 2020 sampai 2024. Pada saat yang berbeda dan dalam konteks yang sangat berlainan, para pendatang di Israel membangun kota, institusi, dan kebudayaan baru, lalu segera berhadapan dengan kenyataan perang. Dua kisah ini tampak tidak berhubungan. Yang satu berbicara tentang banjir, kekeringan, dan kerugian ekonomi. Yang lain berbicara tentang migrasi, pembentukan negara, dan konflik bersenjata.

Namun keduanya bertemu pada satu pertanyaan yang lebih mendasar: apa yang membuat sebuah masyarakat mampu mengubah guncangan menjadi kapasitas, bukan sekadar menjadi kerugian?

Jawabannya tidak cukup berupa teknologi, keberanian, atau besarnya anggaran. Masyarakat yang tangguh adalah masyarakat yang telah mengubah ketidakpastian menjadi institusi, kebiasaan, bahasa bersama, dan keputusan yang bisa dijalankan sebelum bencana datang. Tanpa itu, setiap krisis terasa seperti kejadian pertama. Dengan itu, krisis tetap menyakitkan, tetapi tidak selalu menghancurkan.

Kerugian besar sering kali adalah biaya dari kelembagaan yang terlambat

Angka Rp 544 triliun mudah dibaca sebagai harga perubahan iklim. Pembacaan itu benar, tetapi belum lengkap. Angka tersebut juga dapat dibaca sebagai harga dari ketidaksiapan yang menumpuk: tata ruang yang rapuh, infrastruktur yang tidak dirancang untuk kondisi ekstrem, sistem peringatan yang tidak sampai kepada orang yang tepat, dan anggaran yang lebih sering bergerak setelah kerusakan terlihat.

Bayangkan sebuah kota seperti kapal. Perubahan iklim membuat laut semakin bergelombang. Kapal yang baik bukan kapal yang menjamin laut selalu tenang, melainkan kapal yang memiliki lambung kuat, sekat kedap air, alat navigasi, prosedur evakuasi, dan awak yang tahu siapa melakukan apa ketika air masuk. Jika semua itu tidak ada, satu badai dapat merusak seluruh kapal. Jika semua itu ada, badai tetap menimbulkan biaya, tetapi kerusakan dapat dibatasi dan pelayaran dapat dilanjutkan.

Di banyak tempat, kebijakan masih diperlakukan seperti pemadam kebakaran. Api dipadamkan ketika sudah membesar, lalu perhatian berpindah sebelum penyebab strukturalnya diperbaiki. Pola ini menciptakan lingkaran yang mahal: bencana terjadi, bantuan disalurkan, bangunan diperbaiki dengan standar lama, lalu bencana berikutnya menghancurkan bangunan yang sama. Negara tampak sibuk, tetapi kapasitasnya tidak benar benar bertambah.

Di sinilah perbedaan antara respons dan resiliensi menjadi penting. Respons adalah kemampuan bergerak setelah guncangan. Resiliensi adalah kemampuan belajar, mengubah sistem, dan mengurangi kerusakan ketika guncangan berikutnya datang. Sebuah pemerintah dapat sangat responsif dalam menyalurkan bantuan, tetapi tetap tidak tangguh apabila setiap banjir berikutnya menuntut improvisasi yang sama.

Krisis yang berulang bukan hanya ujian atas kemampuan bertahan. Ia adalah audit terhadap kualitas institusi.

Kerugian ekonomi juga tidak pernah tersebar secara merata. Angka agregat menyatukan nasib perusahaan besar, petani kecil, pekerja informal, dan keluarga yang kehilangan rumah ke dalam satu jumlah. Padahal, bagi keluarga miskin, kehilangan alat kerja mungkin berarti hilangnya pendapatan selama berbulan bulan. Bagi pemerintah daerah, kerusakan jembatan mungkin memutus akses ke sekolah, pasar, dan layanan kesehatan. Bagi bisnis besar, kerugian mungkin dapat ditanggung oleh cadangan atau asuransi.

Karena itu, kebijakan iklim tidak boleh berhenti pada pertanyaan, "Berapa total kerugian?" Pertanyaan yang lebih berguna adalah, "Siapa yang menanggung kerugian, berapa lama, dan mengapa pilihan perlindungan sebelumnya gagal?" Pertanyaan ini mengubah perubahan iklim dari isu lingkungan menjadi isu desain sosial.

Membangun sambil berada di bawah ancaman

Kisah pembentukan Israel menghadirkan pola yang berbeda, tetapi menerangi persoalan yang sama. Gelombang imigran dari Eropa yang dilanda perang datang untuk mendirikan kota baru, institusi baru, dan budaya baru dengan bahasa Ibrani sebagai fondasi bersama. Ada energi penciptaan yang besar di sana: masyarakat bukan hanya memindahkan orang ke suatu tempat, melainkan mencoba membangun dunia sosial yang baru.

Akan tetapi, optimisme awal segera berhadapan dengan perang dengan tetangga Arab. Ini menciptakan situasi yang secara intuitif tampak mustahil. Bagaimana mungkin sebuah masyarakat membangun sekolah, administrasi, ekonomi, identitas budaya, dan kota, sementara kelangsungan hidupnya sendiri berada dalam ancaman?

Jawaban pentingnya adalah bahwa pembangunan dan keamanan tidak selalu berlangsung secara berurutan. Dalam keadaan normal, orang membayangkan urutannya sebagai berikut: ciptakan stabilitas, bangun institusi, kemudian hadapi tantangan. Dalam kenyataan historis, masyarakat sering harus membangun institusi justru ketika stabilitas belum tersedia.

Bahasa menjadi contoh yang kuat. Bahasa bersama bukan sekadar alat komunikasi. Ia dapat menjadi teknologi koordinasi. Orang yang berasal dari latar berbeda membutuhkan kosakata untuk menyusun perintah, hukum, pendidikan, administrasi, dan memori kolektif. Dengan bahasa yang sama, masyarakat yang baru datang dapat mulai berfungsi sebagai satu sistem, bukan sekumpulan individu yang kebetulan berada di wilayah yang sama.

Hal yang sama berlaku bagi institusi. Kota baru bukan hanya kumpulan gedung. Ia adalah jaringan aturan tentang siapa yang memiliki tanah, bagaimana air dibagikan, bagaimana anak dididik, bagaimana pajak dipungut, bagaimana konflik diselesaikan, dan bagaimana keputusan darurat dibuat. Ketika ancaman muncul, institusi semacam itu menjadi infrastruktur yang tidak selalu terlihat, tetapi menentukan apakah masyarakat dapat bergerak bersama.

Di titik ini, kita dapat melihat hubungan dengan krisis iklim di Indonesia. Perubahan iklim juga memaksa masyarakat hidup dalam keadaan yang belum stabil. Pola hujan berubah, pesisir menghadapi tekanan, musim tanam menjadi lebih sulit diprediksi, dan infrastruktur lama berhadapan dengan kondisi yang tidak pernah dirancang untuk ditanggungnya. Tantangannya bukan hanya membangun tanggul atau memperbesar saluran air. Tantangannya adalah membangun kemampuan kolektif untuk mengambil keputusan dalam ketidakpastian.

Perbedaan konteks tetap harus dihormati. Perang, migrasi, dan perubahan iklim bukan fenomena yang sama. Menyamakan tragedi sejarah atau mengabaikan perbedaan politik akan menghasilkan analisis yang ceroboh. Hubungan di antara keduanya terletak bukan pada jenis ancamannya, melainkan pada persoalan kelembagaan: bagaimana sebuah masyarakat membentuk kapasitas bersama ketika masa depan tidak dapat dijamin.

Dari narasi krisis menuju sistem yang bisa belajar

Ada dua cara buruk dalam menghadapi ancaman. Cara pertama adalah optimisme naif: percaya bahwa semangat, inovasi, atau pertumbuhan ekonomi akan menyelesaikan semuanya. Cara kedua adalah fatalisme: menganggap guncangan terlalu besar sehingga tidak ada tindakan yang berarti. Kedua sikap itu tampak berlawanan, tetapi menghasilkan akibat yang sama. Keduanya mengurangi dorongan untuk membangun sistem.

Sikap yang lebih berguna adalah optimisme yang terorganisasi. Ia tidak berkata bahwa bencana dapat dihapuskan. Ia berkata bahwa kerusakan dapat diperkecil jika masyarakat menciptakan mekanisme belajar yang permanen.

Mekanisme itu dapat dipahami melalui empat lapisan.

Pertama, lapisan material. Ini mencakup drainase, bendungan, rumah yang lebih aman, jaringan listrik, pusat evakuasi, cadangan pangan, dan infrastruktur digital. Lapisan ini paling mudah dilihat, sehingga sering mendapat perhatian terbesar. Namun bangunan yang kuat dapat gagal jika lapisan lain tidak mendukungnya.

Kedua, lapisan informasi. Masyarakat perlu mengetahui ancaman apa yang sedang berkembang, siapa yang paling rentan, dan tindakan apa yang harus dilakukan. Peringatan dini yang tidak dipahami, tidak dipercaya, atau tidak terhubung dengan jalur evakuasi hanyalah informasi yang datang tanpa konsekuensi.

Ketiga, lapisan koordinasi. Pemerintah pusat, pemerintah daerah, komunitas, dunia usaha, sekolah, dan rumah sakit harus memiliki pembagian peran sebelum keadaan darurat. Dalam krisis, waktu habis bukan hanya karena kerusakan, tetapi karena orang menunggu instruksi, saling melempar tanggung jawab, atau mengulang pendataan yang sama.

Keempat, lapisan makna. Masyarakat harus memiliki alasan untuk mematuhi aturan dan menanggung biaya bersama. Orang mungkin bersedia merelokasi rumah, membayar iuran perlindungan, atau mengubah cara bertani jika mereka percaya bahwa pengorbanan itu adil dan dibutuhkan. Tanpa legitimasi, kebijakan teknis mudah runtuh ketika menyentuh kepentingan nyata.

Bahasa bersama yang berfungsi sebagai fondasi budaya memperlihatkan pentingnya lapisan keempat. Ia membantu membentuk rasa bahwa pembangunan bukan sekadar proyek pemerintah, melainkan pekerjaan bersama. Dalam konteks iklim, kita membutuhkan bahasa publik yang tidak hanya menggambarkan korban dan kerugian, tetapi juga menjelaskan tanggung jawab, prioritas, dan manfaat jangka panjang.

Misalnya, relokasi dari wilayah rawan tidak boleh dikomunikasikan hanya sebagai pemindahan warga demi proyek. Ia harus dijelaskan sebagai kontrak sosial baru: negara menyediakan tempat yang layak, akses pekerjaan, sekolah, dan layanan dasar; warga ikut merancang lingkungan baru; dan keputusan tidak dipaksakan tanpa perlindungan terhadap mata pencaharian. Tanpa kerangka semacam itu, proyek adaptasi dapat menambah kerentanan yang ingin diatasinya.

Ukuran ketangguhan bukan seberapa keras kita kembali ke masa lalu

Banyak kebijakan pemulihan memakai istilah "membangun kembali". Frasa ini terdengar masuk akal, tetapi dapat menjadi jebakan. Jika kondisi yang menyebabkan kerusakan belum berubah, membangun kembali dengan bentuk lama berarti memulihkan kerentanan lama.

Rumah dibangun kembali di dataran banjir. Jalan diperbaiki tanpa mengubah sistem drainase. Petani menerima bantuan untuk kembali menanam komoditas yang sama, meskipun pola musim telah bergeser. Dalam semua kasus itu, pemulihan berarti kembali ke titik sebelum bencana, bukan bergerak menuju sistem yang lebih aman.

Masyarakat yang belajar harus memakai prinsip pulih dengan perubahan, bukan sekadar pulih dengan kecepatan. Tujuannya bukan mengembalikan masa lalu secepat mungkin, melainkan memastikan bahwa biaya krisis berikutnya lebih kecil daripada biaya krisis sebelumnya.

Kerangka ini juga mengubah cara kita menilai proyek. Tanggul tidak cukup dinilai dari panjangnya. Ia harus dinilai dari apakah pemeliharaannya jelas, apakah warga di belakangnya memiliki rencana evakuasi, apakah pembangunan di sisi lain tanggul memperbesar risiko, dan apakah kelompok miskin menerima perlindungan yang setara. Demikian pula, pusat data bencana tidak cukup dinilai dari kecanggihan teknologinya. Pertanyaan utamanya adalah apakah data tersebut mengubah keputusan anggaran, tata ruang, dan perilaku masyarakat.

Kita juga perlu membedakan antara kapasitas cadangan dan kapasitas inti. Kapasitas inti adalah layanan yang berfungsi setiap hari. Kapasitas cadangan adalah kemampuan yang dapat diaktifkan ketika keadaan memburuk: gudang logistik, relawan terlatih, jaringan komunikasi alternatif, dana darurat, dan prosedur pengambilan keputusan. Negara yang hanya membiayai layanan inti akan tampak efisien pada masa tenang, tetapi sangat rapuh dalam keadaan guncangan.

Memang, kapasitas cadangan terasa mahal karena manfaatnya tidak selalu terlihat. Tidak ada tepuk tangan untuk jembatan yang tidak runtuh atau wabah yang tidak menyebar. Namun justru itulah sifat pencegahan: keberhasilannya sering berbentuk peristiwa yang tidak terjadi.

Key Takeaways

1. Baca angka kerugian sebagai sinyal kelembagaan. Jangan hanya bertanya berapa biaya bencana. Petakan institusi, aturan, dan keputusan yang memungkinkan kerugian itu membesar.

2. Bangun kapasitas sebelum ancaman menjadi berita utama. Buat daftar aset penting, jalur evakuasi, cadangan dana, dan pembagian tugas saat keadaan darurat masih terasa jauh.

3. Ukur pemulihan dengan standar masa depan. Setiap proyek pascabencana harus menjawab satu pertanyaan: apakah sistem ini lebih aman ketika ancaman yang sama datang kembali?

4. Investasikan pada bahasa dan legitimasi publik. Kebijakan adaptasi akan bertahan jika masyarakat memahami alasan, manfaat, biaya, dan pembagian tanggung jawabnya.

5. Ciptakan mekanisme belajar setelah setiap krisis. Lakukan evaluasi terbuka, ubah aturan yang gagal, dan pastikan pelajaran masuk ke anggaran serta desain proyek berikutnya.

Pada akhirnya, ketangguhan bukan sifat bawaan suatu bangsa. Ia adalah hasil dari keputusan yang berulang. Kota, bahasa, sekolah, sistem peringatan, dan prosedur darurat semuanya adalah cara manusia mengubah ketakutan yang tersebar menjadi kemampuan yang terkoordinasi.

Indonesia tidak dapat menghapus perubahan iklim, sama seperti masyarakat mana pun tidak dapat menjamin bahwa sejarah akan bebas dari konflik. Tetapi sebuah masyarakat dapat memilih apakah setiap guncangan hanya meninggalkan tagihan, atau juga meninggalkan pengetahuan, institusi, dan solidaritas yang lebih kuat.

Masa depan tidak ditentukan oleh ada atau tidaknya krisis. Ia ditentukan oleh apakah krisis berikutnya menemukan kita sebagai kerumunan yang terkejut, atau sebagai masyarakat yang sudah belajar cara bertindak bersama.

Itulah cara paling berguna untuk memahami pembangunan di bawah ancaman. Kita tidak sedang menunggu dunia menjadi aman agar dapat mulai membangun. Kita sedang membangun sistem yang membuat kehidupan tetap mungkin, bahkan ketika dunia tidak pernah sepenuhnya aman.